Ο «στενός κορσές» της μεταμνημονιακής εποπτείας
Γράφει ο Σπύρος Σταθάκης
Μετά από οκτώ ολόκληρα χρόνια η Ελλάδα βγαίνει από το καθεστώς των μνημονίων και εισέρχεται σε μία νέα περίοδο. Μέχρι πρόσφατα η χρηματοδότηση από τις αγορές δεν ήταν εφικτή και έπρεπε αναγκαστικά να στηριζόμαστε χρηματοδοτικά από τους επίσημους πιστωτές μας. Τώρα, όμως, το μεγάλο στοίχημα είναι η επιστροφή της οικονομίας στις διεθνείς αγορές κεφαλαίου με βιώσιμους όρους μετά το τέλος του προγράμματος τον Αύγουστο του 2018.
Αυτό, όπως γνωρίζουμε πολύ καλά, απαιτεί την ενίσχυση της εμπιστοσύνης των διεθνών επενδυτών στις προοπτικές της ελληνικής οικονομίας. Και σύμφωνα με την ΤτΕ μια βασική προϋπόθεση για την επιτυχή επιστροφή στις αγορές μετά το πέρας του προγράμματος αποτελεί η διασφάλιση ότι οι μελλοντικές χρηματοδοτικές ανάγκες του Δημοσίου είναι διαχειρίσιμες. Αυτό επιτεύχθηκε με τις αποφάσεις που ελήφθησαν στο Eurogroup στις 21 Ιουνίου 2018 και τη δημιουργία του «μαξιλαριού ασφαλείας».
Από εκεί και πέρα, στην ενίσχυση της επενδυτικής εμπιστοσύνης είναι βέβαιο ότι θα συμβάλλει και το πλαίσιο της ενισχυμένης μεταμνημονιακής εποπτείας. Οι ευρωπαϊκοί «θεσμοί» μαζί με το ΔΝΤ θα αξιολογούν εντατικά τις εξελίξεις στον δημοσιονομικό τομέα και στις μεταρρυθμίσεις Διότι μην έχετε καμμία αμφιβολία. Μπορεί να βγαίνουμε από το καθεστώς των μνημονίων, μπορεί η χώρα να αποκτά μία σχετική ευελιξία σε ό,τι αφορά την οικονομική πολιτική, αλλά για μία μακρά περίοδο οι δανειστές θα εξακολουθούν σε έναν βαθμό να καθορίζουν σημαντικά ζητήματα που αφορούν τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις και το δημοσιονομικό πλαίσιο.
Όπως άλλωστε τονίζει με έμφαση η ΤτΕ το πλαίσιο ενισχυμένης εποπτείας σε συνδυασμό με τη διατήρηση της αιρεσιμότητας για ένα μέρος της ελάφρυνσης χρέους που αποφασίστηκε θα μειώσει την αβεβαιότητα σχετικά με τις μεσοπρόθεσμες προοπτικές της οικονομίας και θα ενισχύσει την εμπιστοσύνη των επενδυτών. Αυτό το πλαίσιο εποπτείας, ως εξωτερικός μηχανισμός ενίσχυσης του συντονισμού των οικονομικών και άλλων πολιτικών και ελέγχου της υλοποίησης και των αποτελεσμάτων τους, θα συνεχιστεί μεν στο άμεσο μέλλον, θα εκλείψει όμως σε βάθος χρόνου. Συνεπώς, κατά την ΤτΕ εναπόκειται στην ελληνική κυβέρνηση και γενικότερα στην ελληνική πολιτεία να διασφαλίσει ότι ο αυστηρός αυτός επιτόπιος έλεγχος εκ μέρους των «θεσμών», π.χ. μέσω των τεχνικών κλιμακίων, θα υποκατασταθεί σταδιακά από την καλύτερη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης και τη στενότερη συνεργασία των συναρμόδιων υπηρεσιών. Επιπλέον, ο συνολικότερος και καλύτερος συντονισμός των πολιτικών απαιτεί αυστηρό κεντρικό-κυβερνητικό έλεγχο των ασκούμενων πολιτικών και μεταρρυθμίσεων και συντονισμό των υπουργείων.
Νέα δεδομένα
Από εκεί και πέρα, στην πρόσφατη έκθεση του ΙΟΒΕ σημειώνεται ότι η συμφωνία για τη μεταμνημονιακή σχέση με τους πιστωτές δεν ενέχει πολλά στοιχεία που δημιουργούν έκπληξη. Η μετάθεση προς στο μέλλον μέρους των υποχρεώσεων εξυπηρέτησης του χρέους σηματοδοτεί πως αυτές δεν θα επιβαρύνουν υπέρμετρα το δημόσιο ταμείο στο ορατό μέλλον, όπως άλλωστε συνέβαινε και κατά τη διάρκεια των προγραμμάτων. Ταυτόχρονα, η οριοθέτηση ενός αρχικού αποθέματος, ουσιαστικά μια απόπειρα υποκατάστασης στην πράξη μιας τυπικής πιστοληπτικής γραμμής, σημαίνει πως η προσφυγή στις αγορές σε βραχυχρόνιο ορίζοντα μπορεί να γίνεται με όρους κάποιας σχετικής προστασίας. Ο συνδυασμός των υψηλών πρωτογενών πλεονασμάτων που προγραμματίζονται και συστηματικής εποπτείας αντανακλά σαφές έλλειμμα εμπιστοσύνης.
Στην ουσία φαίνεται πως κρίθηκε στη βάση και της εμπειρίας της εκτέλεσης των προγραμμάτων, πως η πρόσβαση σε επιπλέον πόρους και βαθμούς ελευθερίας μάλλον δεν θα οδηγούσε σε ανάπτυξη αλλά σε οπισθοδρόμηση τόσο σε βραχύ όσο και σε μέσο ορίζοντα. Ειδικότερα, το ύψος των πλεονασμάτων αντανακλά από τη μια την ανάγκη να μην ξανακυλήσει η χώρα σε ανεύθυνες πολιτικές δημοσιονομικών ελλειμμάτων και από την άλλη την έλλειψη εμπιστοσύνης πως θα προωθηθούν επαρκώς αναπτυξιακές πολιτικές – αυτά τα πλεονάσματα θα ήταν χαμηλότερα αν ήταν σαφές ότι η χώρα δεν θα εκτραπεί μελλοντικά, καθώς οι πιστωτές δεν θέλουν να βρεθούν στη θέση να πρέπει να ασχοληθούν ξανά με το ελληνικό ζήτημα για τα επόμενα λίγα χρόνια.
Επιπλέον χρόνο και χώρο
Η απόφαση για τη διαμόρφωση του τοπίου μετά το τελευταίο πρόγραμμα δίνει, σύμφωνα με το ΙΟΒΕ, επιπλέον χρόνο και επιπλέον χώρο ώστε να λήξει μελλοντικά και υπό συνθήκες η ελληνική κρίση και να δρομολογηθεί η πραγματική αναχρηματοδότηση της οικονομίας μέσω των αγορών και τελικά η οικοδόμηση ενός νέου παραγωγικού υποδείγματος Δεν σηματοδοτεί όμως τη λήξη της κρίσης ούτε της σημαντικής προσπάθειας που ακόμη αναλογεί. Ασφαλώς δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι το τέλος του προγράμματος συνεπάγεται χαλαρότερη εποπτεία και τη δυνατότητα κατάχρησης των όποιων βαθμών ελευθερίας σταδιακά θα ανακτώνται. Στον βαθμό που θα αυξάνεται η εξάρτηση από τις αγορές σταδιακά και σε βάθος δεκαετίας οι σχετικές απαιτήσεις θα αυξάνονται κατακόρυφα. Σύμφωνα λοιπόν με τις αποφάσεις των δανειστών η Ελλάδα εντάσσεται από το τέλος Αυγούστου και μετά σε ένα καθεστώς ενισχυμένης επιτήρησης τουλάχιστον μέχρι και το 2022. Σύμφωνα και με την επίσημη ανακοίνωση της Κομισιόν έχουμε πλέον άμεση ενεργοποίηση του πλαισίου ενισχυμένης εποπτείας όπως προβλέπεται στον κανονισμό (Ε.Ε.) αριθ. 472/2013.Το πλαίσιο αυτό προβλέπει τριμηνιαίες αξιολογήσεις για τον έγκαιρο εντοπισμό των κινδύνων ώστε να μπορούν να λαμβάνονται μέτρα για την αντιμετώπισή τους σε πρώιμο στάδιο.
Η Επιτροπή θα εκδίδει τριμηνιαίες εκθέσεις αξιολόγησης προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Ελληνικό Κοινοβούλιο και την Ευρωομάδα/Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή όπως προβλέπεται στον σχετικό κανονισμό. Η ενεργοποίηση των μέτρων για το χρέος που θα εξαρτάται από την εφαρμογή συγκεκριμένων πολιτικών και η οποία συμφωνήθηκε κατά τη συνεδρίαση της Ευρωομάδας της 22ας Ιουνίου θα βασίζεται στις θετικές εκθέσεις που θα συντάσσονται στο πλαίσιο ενισχυμένης εποπτεία.
Πλήρης ενσωμάτωση
Επιπλέον προβλέπεται ότι η Κομισιόν θα αναλάβει την ενισχυμένη εποπτεία σε συνεργασία με την ΕΚΤ και ενδεχομένως με το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο. Θα συμμετέχει φυσικά και ο ESM. Ταυτόχρονα από τη λήξη του προγράμματος στήριξης της σταθερότητας στις 20 Αυγούστου η Ελλάδα θα ενσωματωθεί πλήρως στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου για τον συντονισμό της οικονομικής και της κοινωνικής πολιτικής. Πρόκειται ουσιαστικά για ένα πλαίσιο με στόχο τη στήριξη της ολοκλήρωσης και της υλοποίησης των μεταρρυθμίσεων που βρίσκονται σε εξέλιξη.
Ειδικότερα, η Κομισιόν επισημαίνει ότι η ενισχυμένη εποπτεία είναι ένα στιβαρό μεταπρογραμματικό πλαίσιο εποπτείας που θα καταστήσει δυνατή τη στενή παρακολούθηση της οικονομικής, δημοσιονομικής και χρηματοπιστωτικής κατάστασης στην Ελλάδα καθώς και της εξέλιξής της. Η ενεργοποίησή της κρίθηκε σκόπιμη λόγω του παρατεταμένου χαρακτήρα της κρίσης που αντιμετώπισε η Ελλάδα, της κατάστασης του χρέους της χώρας, της ανάγκης να συνεχιστεί η εφαρμογή των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων που θα οδηγήσουν σε βιώσιμη οικονομική ανάκαμψη, και λοιπών αδυναμιών.
Τι προβλέπει το καθεστώς της ενισχυμένης εποπτείας
Σύμφωνα και με τις διευκρινίσεις των υπηρεσιών της Κομισιόν η ενισχυμένη εποπτεία είναι ένα πλαίσιο σχεδιασμένο για να διευκολύνει την εξομάλυνση και να στηρίζει την ολοκλήρωση, την υλοποίηση και τη συνέχεια των μεταρρυθμίσεων που οι ελληνικές αρχές έχουν δεσμευτεί να εφαρμόσουν βάσει του τρέχοντος προγράμματος στήριξης της σταθερότητας. Επιτρέπει επίσης τη στενή παρακολούθηση της οικονομικής κατάστασης και της εξέλιξης της οικονομίας της Ελλάδας μετά τις 20 Αυγούστου 2018 οπότε θα λήξει το πρόγραμμα στήριξης της σταθερότητας του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ΕΜΣ).
Το πλαίσιο αυτό, όπως προσδοκούν βασικά οι δανειστές, θα καταστήσει ευκολότερο τον εντοπισμό των κινδύνων ενώ προκύπτουν και θα διευκολύνει τη λήψη των κατάλληλων μέτρων παρακολούθησης για την ολοκλήρωση, τη συνέχεια και την υλοποίηση της εφαρμογής των μεταρρυθμίσεων σε όλους τους τομείς πολιτικής που καλύπτονται από το πρόγραμμα του ΕΜΣ. Επιπρόσθετα το πλαίσιο ενισχυμένης εποπτείας διευκολύνει τη στήριξη της ολοκλήρωσης, της υλοποίησης και της συνέχειας των μεταρρυθμίσεων που οι ελληνικές αρχές έχουν δεσμευτεί να εφαρμόσουν βάσει του τρέχοντος προγράμματος στήριξης της σταθερότητας.
Οι δεσμεύσεις που αναλαμβάνονται αφορούν την ολοκλήρωση μιας σειράς μεταρρυθμίσεων, οι οποίες έχουν ήδη ξεκινήσει από την Ελλάδα στο πλαίσιο του προγράμματος στήριξης της σταθερότητας και οι οποίες παρέχουν τα κίνητρα και τις διασφαλίσεις που θα χρειαστούν καθώς θα εφαρμόζονται τα μέτρα για το χρέος κατά τους προσεχείς μήνες και έτη. Η επιτήρηση θα επικεντρώνεται σε έξι τομείς σε σχέση με τους οποίους η Ελλάδα ανέλαβε συγκεκριμένες δεσμεύσεις στο πλαίσιο της συμφωνίας της Ευρωομάδας της 22ας Ιουνίου. Σε αυτούς περιλαμβάνονται η δημοσιονομική πολιτική και η δημοσιονομική διαρθρωτική πολιτική, η κοινωνική πρόνοια, η χρηματοπιστωτική σταθερότητα, οι αγορές εργασίας και προϊόντων και η δημόσια διοίκηση.
Στο πλαίσιο της ενισχυμένης εποπτείας η Ελλάδα θα παρακολουθείται μέσω πιο συχνών αποστολών αξιολόγησης από την Επιτροπή και τους άλλους θεσμούς. Η υποβολή εκθέσεων θα πραγματοποιείται σε τριμηνιαία βάση. Σκοπός είναι να συμπίπτει σε μεγάλο βαθμό η εν λόγω παρακολούθηση με αυτήν που πραγματοποιείται στο πλαίσιο της συνήθους διαδικασίας του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, η οποία θα εφαρμόζεται πλέον στην Ελλάδα όπως και σε όλα τα άλλα κράτη - μέλη. Οι συνέργειες μεταξύ των δύο διαδικασιών θα μεγιστοποιηθούν. Στο πλαίσιο της ενισχυμένης εποπτείας οι ελληνικές αρχές θα πρέπει επίσης να παρέχουν λεπτομερέστερα στοιχεία από ό,τι θα συνέβαινε βάσει της κανονικής εποπτείας μετά τη λήξη προγράμματος.
Οι υποχρεώσεις της χώρας μας
Ο κανονισμός αριθ. 472/2013 ορίζει ότι η Επιτροπή αναλαμβάνει ενισχυμένη εποπτεία σε συνεννόηση με την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) και όπου είναι σκόπιμο με το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ). Ο ΕΜΣ θα συμμετέχει στο πλαίσιο του συστήματος έγκαιρης προειδοποίησης ως είθισται για την εποπτεία μετά τη λήξη ενός προγράμματος. Το ΔΝΤ δεσμεύθηκε να εξακολουθήσει να συμμετέχει πλήρως στην Ελλάδα μετά τη λήξη του προγράμματος του ΕΜΣ. Σε ό,τι αφορά τα μέτρα για το χρέος, η ενεργοποίηση τους εξαρτώνται από τις πολιτικές που συμφωνήθηκαν κατά τη συνεδρίαση της Ευρωομάδας της 22ας Ιουνίου και θα βασίζεται σε θετικές εκθέσεις που θα καταρτίζονται βάσει του πλαισίου ενισχυμένης εποπτείας.
Συγκεκριμένα, μια θετική έκθεση ενισχυμένης εποπτείας θα καθιστά δυνατή την επιστροφή στην Ελλάδα του δημοσιονομικού ισοδύναμου των εσόδων των εθνικών κεντρικών τραπεζών από την κατοχή ελληνικών ομολόγων (τα λεγόμενα «κέρδη SMP/ANFA»). Τα κέρδη αυτά θα μεταβιβάζονται στην Ελλάδα ισόποσα σε εξαμηνιαία βάση κάθε Δεκέμβριο και Ιούνιο, αρχής γενομένης το 2018 και έως τον Ιούνιο του 2022, υπό την προϋπόθεση θετικών εκθέσεων ενισχυμένης εποπτείας. Τούτο θα γίνεται επιπροσθέτως της συμφωνηθείσας παραίτησης από την προσαύξηση επιτοκίου («step-upinterestratemargin») όσον αφορά τη δόση για την επαναγορά χρέους του 2ου ελληνικού προγράμματος από το 2018. Τα μέτρα αυτά από κοινού θα καταστήσουν διαθέσιμα πρόσθετα κεφάλαια για την Ελλάδα κατά τα έτη αμέσως μετά τη λήξη του προγράμματος παρά το γεγονός ότι η χώρα δεν υπόκειται πλέον σε πρόγραμμα.
Διασφάλιση
Στο πλαίσιο αυτό μεσοπρόθεσμα η Ελλάδα πρέπει να συνεχίσει να υιοθετεί μέτρα για την αντιμετώπιση των πηγών ή των πιθανών πηγών οικονομικών δυσκολιών και την εφαρμογή διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων για την υποστήριξη μιας ισχυρής και βιώσιμης οικονομικής ανάκαμψης και υπό το πρίσμα των κληροδοτημένων επιδράσεων πολλών παραγόντων, όπως η σοβαρή και παρατεταμένη οικονομική κάμψη κατά τη διάρκεια της κρίσης, το μέγεθος του δημοσίου χρέους και τα τρωτά σημεία του χρηματοπιστωτικού τομέα. Έτσι, η Ελλάδα δεσμεύτηκε στο Eurogropu να συνεχίσει και να ολοκληρώσει όλες τις βασικές μεταρρυθμίσεις που εγκρίθηκαν στο πλαίσιο της χρηματοδοτικής βοήθειας του ESM και να διασφαλίσει ότι υλοποιούνται οι στόχοι των σημαντικών μεταρρυθμίσεων που εγκρίθηκαν στο πλαίσιο των προγραμμάτων χρηματοδοτικής βοήθειας.
Η Ελλάδα έχει επίσης δεσμευτεί να εφαρμόσει συγκεκριμένες δράσεις στους τομείς της φορολογικής και δημοσιονομικής διαρθρωτικής πολιτικής, της κοινωνικής πρόνοιας, της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, των αγορών εργασίας και προϊόντων, της ιδιωτικοποίησης και της δημόσιας διοίκησης. Αυτές οι συγκεκριμένες δράσεις, οι οποίες παρατίθενται σε παράρτημα της δήλωσης της Ευρωομάδας της 22ας Ιουνίου 2018, θα συμβάλουν στην αντιμετώπιση πιθανών πηγών οικονομικών δυσκολιών. Πρόκειται για μεταρρυθμίσεις που καλύπτουν το ευρύ φάσμα τομέων πολιτικής: (i) δημοσιονομική βιωσιμότητα · (ii) χρηματοπιστωτική σταθερότητα · (iii) διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις για την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας και της ανάπτυξης · και (iv) δημόσια διοίκηση. Οι βασικές θεσμικές και διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις θα πρέπει να συνεχιστούν μεσοπρόθεσμα, προκειμένου να διασφαλιστεί η ολοκλήρωσή τους και η πλήρης αποτελεσματικότητά τους.
Σε βάθος χρόνου
Αυτά σε ό,τι αφορά τις δεσμεύσεις που αναλαμβάνει η χώρα. Και μέχρι πότε θα παραμένει η Ελλάδα υπό ενισχυμένη εποπτεία; Σύμφωνα με την Κομισιόν, η ενισχυμένη εποπτεία θα ισχύσει για αρχική περίοδο έξι μηνών σύμφωνα με τις νομικές διατάξεις. Μπορεί να ανανεώνεται κάθε έξι μήνες και είναι πιθανό να παραμείνει σε ισχύ όσο διάστημα ισχύουν τα μέτρα για το χρέος που εξαρτώνται από τις πολιτικές, δηλαδή έως το 2022. Η κανονική εποπτεία μετά την ολοκλήρωση του προγράμματος θα αρχίσει μόλις λήξει (ή εφόσον δεν ανανεωθεί πλέον) το πλαίσιο ενισχυμένης εποπτείας και θα διαρκέσει έως ότου εξοφληθεί τουλάχιστον το 75 % της χρηματοδοτικής συνδρομής που έχει λάβει η Ελλάδα. Και αυτό πρόκειται να συμβεί το 2060!
